狭义上指根据等级制度建立的机构的全体工作人员。这一权力高度集中的自治管理系统向下分为若干局，局由局长领导。这种由不断增多的督察职位组成的复杂组织使其半独立于政治控制，结果使不对上级负责的僵硬程式得以发展。