清廷宣布预备立宪后，慈禧太后再次派遣大臣出洋考察宪政。1907年9月，外务部右侍郎汪大燮、学部右侍郎达寿、邮传部右侍郎于式枚三人被派为宪政考察大臣，分别前往英国、日本和德国进行专门考察。

从某个意义上来说，载泽、端方等五大臣的第一次出洋考察促成了清廷宣布预备立宪，而达寿、李家驹等人的第二次宪政考察则让清廷决心以日本为蓝本，实行预备立宪。事实上，当时的德国和日本的君主立宪其实并不是真正的君主立宪，而是一种伪君主立宪（军国主义国家也不可能成为立宪国家）。道理很简单，英国的立宪制度是民众通过议会约束君主，而德国、日本是君主放权给民众，议会只是辅助机构。看起来形式相同，但性质完全两样。

也正是这个原因，慈禧太后认为英国的君主立宪不符合清廷的实际情况，因此不能仿效。事实上，关键原因是，英国国王虽然也可以世袭罔替，但英国议会对君权有极其严格的限制，实际上是“国王临朝而不理政、政权归于议会”的虚君制君主立宪，这显然不合慈禧太后的胃口。

最后比较下来，慈禧太后和立宪派大臣还是觉得日本宪政最中意。毕竟，中日两国一衣带水、同文同种，有着类似的社会结构和民族心理，历史上两国也多有了解和交流，移植日本制度似乎相对可行。最重要的是，日本“政柄操之君上，君有独尊之权”，也就是说，日本的制度绝不侵犯皇家特权，颁发法典事先也无须接收公众的审评，皇帝公布宪法时，还仿佛是恩赐一般。如此一来，慈禧太后当然乐意了。

1908年8月，清廷在立宪派的鼓噪声中，终于颁布了《钦定宪法大纲》以及《议院法选举法要领》和《议院未开以前逐年筹备事宜清单》（后称《筹备事宜清单》），并宣称“上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越”。

朝廷正式颁布宪法大纲这种公开政治，这在中国历史上是头一遭。不过，这个《钦定宪法大纲》模仿日本宪法的痕迹太重，未免有失体面，它的第一、第二条差不多是直接从1889年日本明治宪法的第一条和第三条直接翻译过来的。更让人无法接受的是，《钦定宪法大纲》一共也不过二十三条，其中正文十四条全是有关“君上大权”规定的，而关于国民权利的九条规定，只是可怜巴巴的附录在后面。

那《钦定宪法大纲》的内容又包括哪些呢？先看正文第一条，“皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”；第二条，“君上神圣尊严，不可侵犯”。这两条可谓开宗明义，慈禧太后看了一定十分开心。随后的十二条则是具体规定，包括皇帝拥有颁行已议决的法律及议案，召集并解散议院，统率海陆军、编定军制，宣战讲和、订立条约及派遣与接受使臣，紧急之时宣布戒严、决定皇室经费和皇室大典等各种大权。粗看起来，皇帝的事还真不少，权力也挺大，不过能把皇帝的权力明确规定出来，无疑具有秘密政治公开化、无限权力有限化的意味，虽然这个《钦定宪法大纲》令人不甚满意，但客观地说，还是很有进步的。

值得一提的是，《钦定宪法大纲》在正文第十一条中明确规定，皇帝无权“废止”议院已经通过的法律，这实际上是对议院立法权的一种确认和对“朕即法律”专制皇权的否定，而且明确提出了司法权与行政权的分离。毫不夸张地说，这种准三权分立的结构性变化是对原来一元专制结构的一种革命性颠覆，假以时日，在民众觉悟不断提高的情况下，这种仿日本的伪君主立宪制向英国的虚君制君主立宪发展，从而和平、平稳地建立符合世界潮流的民主制度，这种趋势也不是没有可能。

当然，《钦定宪法大纲》之所以饱受非议，还有一个原因就是把国民的一些基本权利义务规定划到了附录而不是正文。不过，有总比没有好，毕竟这是中国史上第一次以宪法性文件的形式规定了国民的基本权利和义务。《钦定宪法大纲》中规定的“臣民的权利义务”有九条，如臣民于法律范围以内，有“得为文武官吏及议员”“言论、著作、出版、结社等事准其自由”“非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚”“请法官审判其所呈诉之案件”“专受法律所定之审制衙门之审制”“财产及居住无故不加侵扰”等。另外，《钦定宪法大纲》也规定了国民应遵守国家法律和按法律所定的“纳税”“当兵”义务。

应该说，《钦定宪法大纲》对国民权利的规定已经很接近现代的法律了，加上其附属的《选举法要领》，国民基本拥有了选举权和被选举权（有财产限制，这是当时的世界通例）和言论、著作、出版、结社等基本权利，特别是“财产及居住无故不加侵扰”这条，与欧美各国宪法的“私人财产神圣不可侵犯”这条基本接近。这些权利规定，在封建法典是不可想象的。

为了表明诚意，清廷颁布了《筹备事宜清单》，这份预备立宪路线，宪政的设计者们将预备立宪期限定为九年，并详细开列了这九年应筹办大事和时间表，比如第一年（1908年）筹办谘议局，颁布城镇乡地方自治章程，国民普及教育，编订重要法典等；第二年（1909年）举行谘议局选举，颁布资政院章程，人口调查，设立各级审判厅等；第三年（1910年）资政院开院，筹办厅、州、县地方自治，颁布文官考试制度等；第四年（1911年）续办各级地方自治，颁布地方税章程等；第五年（1912年）各级地方自治初具规模，颁布国家税制章程等；第六年（1913年）实行户籍法，试办全国预算，各级审判厅一律成立等；第七年（1914年）试办全国决算，各级地方自治一律成立等；第八年（1915年）确定皇室经费，变通旗制等；第九年（1916年）正式颁布宪法，宣布皇室大典，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法并举行选举，确定全国预决算等。

从规划和时间表来看，要办的这些事情基本都是大事情，对于一个向现代国家转型的旧中国来说，其难度可想而知。不过，清廷这次的决心也很大，其在上谕中指出，“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习。……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。”对于立宪路线图和时间表，清廷要求各级官员不得懈怠，“逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政，必须秉公认真次第推行”；“自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏”。换言之，九年的立宪筹备期结束后，将于次年（1917年）举行第一次国会选举，中国正式步入君主立宪国家。

筹备立宪的上谕是慈禧太后生前颁布的最后一道重要谕旨，从某种程度上说，也是她最后的政治遗嘱。事后，谕旨和筹备清单被刊印誊黄，分发中央各部堂和地方衙门悬挂于正堂之上。按规定，中央部臣和地方官员须照单依次举办，并每六个月奏报一次筹办进程。此外，清廷还做出了一些更细致的要求，如督抚交接之时，前后任应会同奏明前期办理情形，以免相互推诿；部与省同办之事，由部纠察各省；宪政馆设立专门机构，切实考核各部各省的办理情况；都察院负责察访，指名纠参逾限不办或阳奉阴违者。

以1908年至1911年的历史事实论，这三年基本完成了时间表上规定的既定目标。这些举措和成绩，不仅彰显了清廷的决心和诚意，同时也在某种程度上突破了沿袭千年的“祖制”（不仅是清朝，而是从秦汉以来的传统专制制度），并让20世纪初的中国正自觉或不自觉地朝着现代国家推进。